Varför politiskt bistånd till palestinaaraberna skadar mer än gör nytta

Syftet med artikeln är att förklara fenomenet politiskt bistånd i sammanhanget av svårigheterna att komma till en fredsuppgörelse mellan Israel och de palestinska arabernas faktiska två ledarskap. Den svenska politiken och debatten fokuserar helt och hållet på Israel som den som inte vill göra nödvändiga eftergifter för att ett fredsavtal ska kunna undertecknas. Vad tycks förbises är att ett felaktigt utformat politisk bistånd, trots givarens vilja om det motsatta, aktivt kan förhindra en utveckling mot det givaren önskar sig. Artikeln visar att en sådan situation de facto har uppstått genom Sveriges och EU:s bistånd till de palestinska regimerna.

Som jag har redogjort för i bloggartikeln Judehatet i Egypten, en ny förklaring handlar bistånd given till en autokratiskt styrd stat i stort sett alltid om att givarlandet, under beteckningen humanitärt bistånd, köper sig en annars inte önskad politik av mottagaren. För att kunna analysera Sverige och EU:s samlade bistånd till de palestinska arabiska regimerna, behöver vi först fundera över om de bör betraktas demokratiska eller autokratiska.

Demokrati eller inte?

Palestinaarabernas två maktbaser kan inte sägas vara inbäddade i ett område där omgivande länder kan redovisa respektabla traditioner av vad vi vanligtvis menar med utvecklade demokratiska styrelseskick. MENA-områdets demokratiska mognad såsom den framgår av Freedom Houses undersökningar visar att friheten för de 395 miljoner människorna i de 21 länderna uppskattas till 2 procent och att pressfriheten uppskattas till 0 %. Kuwait, Tunisien, Marocko och Egypten tycks vara länder som betecknas partly free. Området består alltså av till övervägande delen autokratier men i enstaka fall förekommer regimer som står med en fot i vardera läger.

Mahmoud Abbas valdes demokratiskt. När mandatet gick ut i januari 2009 avgick han inte. Därmed leder han de facto en icke demokratiskt vald regim. Varför och på vilkas initiativ Abbas regim inte avgick är inte relevant för den här typen av analys. Argument som utan hårda bevis syftar till att ge sken av att regimen trots allt är demokratisk, att den givet de olika svårigheterna ändå måste betraktas eller liknas vid en demokrati, att den ändå agerar demokratiskt osv behöver ifrågasättas.

Den av Abbas ledda regimen sitter inte längre vald av en relevant väljarkår och denna väljarkår har inte längre makten att avsätta sina ledare. Även om det i övrigt finns olikheter gäller detta också Hamas styre. Just det faktum att politiska ledare inte frivilligt låter sig väljas och avsättas av folket i fria, rättvisa transparent genomförda allmänna val kan i grunden förändra deras beteende och måste förändra ens sätt bedöma deras avsikter.

Situationen förändras ofta avsevärt när ledarskapet inte längre på eget initiativ ställer sig inför risken att av folket bli fråntagen makten. Att det är så i det här fallet kan inte bara ses som olycklig formfråga. I samma stund som ledarskapet inte längre underställer sig folkviljan genom fria allmänna val, befinner de sig per definition i en omgivning där deras överlevnad, politiskt men inte sällan också rent fysiskt, hänger på lojaliteter bestående av ett fåtal. Även om man bestämmer sig för att leva med det demokratiska underskottet och alltså tolerera regimen, menar jag att man inte kan bortse från den inneboende logik som de allra flesta av dem agerar efter.

Den autokratiska maktens logik

Autokratiska regimer lever på fåtalets stöd. För att kunna sitta kvar vid makten behöver autokrater se till att hålla sina mest nödvändiga supportrar både ekonomiskt och materiellt tillfredsställda. De mest essentiella supportrarna är de som ser till att ledarskapet kan hålla sig kvar vid makten. Jämfört med en demokrati är gruppen essentiella supportrar i en autokrati betydligt mindre.

Den autokratiska regimens allra mest nödvändigaste supportrar utgörs av militären och säkerhetsapparaten. För en autokrat är dessa båda de nödvändigaste av alla samhällsfunktioner. Att behålla lojaliteten hos militärens och säkerhetsapparatens folk är en primär nödvändighet för autokratens överlevnad. De bådas uppgift är att ju att förtrycka (röva, fängsla, tortera, lemlästa och vid behov döda) oppositionella och i övrigt göra det som behövs för att förhindra att befolkningen reser sig mot och till slut störtar den autokratiska regimen. För att göra detta skitjobb åt autokraten begär de här människorna att bli rikligt belönande. Varje autokrat som glömmer bort sin huvuduppgift, att först och främst rikligt betala och belöna militären och säkerhetsstyrkorna, kommer att störtas. I båda de palestinska självstyrena ges helt i linje med ovanstående resonemang, stor offentlig uppmärksamhet med tillhörande ekonomiska utbetalningar både till överlevande terrorister och till deras efterlevande familjer.

En autokratisk regims andra uppgift blir med nödvändighet att i första hand se till att det finns nog med pengar för att betala de viktigaste stödtrupperna. Sinar penningpåsen, vilket förr eller senare händer de flesta, kastas regimen ut genom en statskupp. Redan oron hos de viktigaste stödtrupperna, att längre fram inte komma att kunna räkna med fortsatt betalning, kan utgöra reellt överlevnadshot för regimen.

Regimens inkomster kan komma från naturtillgångar som kan exporteras (olja, gas, värdefulla mineraler, timmer), utländska lån, utländskt bistånd, stölder av människors egendom samt från olika former av pålagor (skatter, tullar, oskäliga avgifter och böter, mutor osv). Samhällsfunktioner som på ett eller annat sätt är inblandade i penninginförskaffandet åt regimen tillhör därför också de som behöver belönas lite extra. På denna samhällsnivå är dock personerna enklare utbytbara och  de behöver därför inte få lika omfattande ersättning.

Autokratiska regimer är generellt inte lika intresserade som demokratiska att leverera välfärd till folket eftersom pengarna i första hand behövs till att berika regimens supportrar och i andra hand sig själv. Det visar sig också i synen på den enskilda människan villkor när regimen bedriver krig. Det är därför helt logiskt att låta bygga skyddsrum för ledarskapet under sjukhus, redan skyddade av krigets lagar, men inte bygga effektiva skyddsmöjligheter för befolkningen.

Det handlar alltså inte om bristande resurser utan istället om att regimens övergripande mål är att överleva även när det måste ske på folkets bekostnad.

Inkomsterna i de palestinska självstyrelserna

De palestinska självstyrande områdenas saknar egentliga naturtillgångar att exportera. Styrena måste för att överleva skaffa sig sina nödvändiga inkomster på något av de andra sätten.

Enligt PSR – Survey Research Unit: Poll No. 43 (2012) anser mellan 60 och 70 % av befolkningen att det finns institutionell korruption i styrena. Det finns också flera rapporter om korruptionen i området. En är Corruption Report Palestine 2012.

Korruption i större omfattning är ett säkert tecken på att ledarskapet är mer intresserat av att berika sina kumpaner än av att ordna välfärd åt sin befolkning. Sanktionerad korruption är helt enkelt ett enkelt sätt att ordna med belöningen. Man ges i kraft av den post till vilken man har blivit utsedd dvs. den betydelse man tillmäts, chansen att skaffa sig extra inkomster. Behöver man en bredare lojalitetsbas kan man anställa människor vars tjänster man egentligen inte alls behöver. Enligt EU:s revisioner avlönas tiotusentals människor trots att de inte utför något arbete (se t ex: EU ‘must stop paying Gaza officials’ – auditors).

Intäkter från korruption och tullar är exempel på hur en regim kan kringgå den officiella hederligheten gentemot sina givare. Genom att förflytta ohederligheten längre ner i näringskedjan, där givarländerna inte uppenbart kan se den, blir alla utom den egna befolkningen glada. Givarländerna kan visa sin befolkning att man har granskat mottagarens bokföring och samtidigt blunda för den uppenbara realiteten att pengarna trots allt stjäls.

Även om jag inte går in på fallet med bistånd via icke statliga biståndsorganisationer (NGO) är denna form av bistånd precis lika utsatt. En del av de pengar som kommer in i landet via NGO:erna kommer på olika sätt att landa hos regimen.

Ett annat sätt för regimerna att skaffa pengar är genom internationella lån, uteslutet i det här fallet, samt via utländskt ekonomiskt bistånd. Båda regimerna får, oavsett pengarnas vandring, i stort sett hela sin ekonomi betalad av utländska givare.

Strategier för fredsbyggande

Givet att den vid sekelskiftet allmänt förhärskande, idag allt mer ifrågasatta, liberala fredsbyggnadsmodellen var den som användes vid flera andra fredsbyggnadsprojekt, antar jag att modellen användes som förebild även i diskussionerna mellan främst de demokratiska biståndsländerna och det ledarskap som tog vid efter diktatorn Yassir Arafats död 2004.

Enligt modellen byggs fred bäst bl a genom att förorda snabbt genomförda demokratiska val, genomförande av marknadsekonomiska reformer samt uppbyggnad av civilsamhälleliga institutioner liknande moderna staters. Men genomföranden av fredsbyggen i enlighet med någon variant av den liberala fredsbyggnadsmodellen har på flera håll t ex i Bosnien-Herzegovina, Irak och Afghanistan inte visat sig leda till av modellen förutsagda resultat. Snarare betraktas dessa olika insatser av insatta forskare och bedömare som i stora drag rena misslyckanden.

Trots att biståndsländerna, enligt modellen, ”beordrade” och fortfarande betalar för både demokratisering och uppbyggnad av fria institutioner, gör Freedom House den mycket nedslående bedömningen att pressen är ofri och att de legala, politiska och ekonomiska förhållandena är undermåliga. Man kan givetvis skylla även detta på situationen och många gör det. Men jag menar nog att man måste söka även andra förklaringar.Sådana går att finna i spelteoretisk och annan forskning om demokratier, autokratier och förhållandena dem emellan.

Den enda rimliga slutsatsen av ovanstående anser jag vara att de palestinaarabiska självstyrande områdena ska betraktas som styrda av två av varandra delvis beroende autokratiska regimer. Effekten av det utländska biståndet måste därför bedömas efter vad som är logiskt för den här typen av regimer.

Sveriges och EU:s bistånd

Varför ger då Sverige som tredje största biståndsland tillsammans med EU, genom PEGASE-programmet (EUs direkta finansiella stöd av den palestinska regimen), dessa miljarder till palestinaarabiska regimerna? Ja, i alla fall Europakommissionen har förklarat att utbetalningarna är ett ”politiskt instrument” för att ”hålla vid liv målet om en tvåstatslösning”. Detta låter trovärdigt då det väl stämmer överens med vad jag har skrivit om att bistånd, framför allt bistånd riktat till autokratier, oftast handlar om att givarlandet av mottagarlandets ledning köper politisk vilja. Vi bör därför kunna skaka av oss påståenden om att biståndet skulle vara av humanitär art.

Biståndet i fråga är betalningar till en autokrat-liknande regim för att den ska föra den av Sverige och EU föredragna men av regimen själv oönskade politiken: tvåstatslösningen. Vi kan därmed också misstänka att den politik man betalar för är en politik som mottagaren anser är olönsam att förverkliga. Den av Sverige och EU önskade statsbildningen innebär ju för mottagarna en hög risk för dem som idag sitter vid makten. De får antas vara mindre intresserade av en tilltänkt demokratisk statsbildning där de inte längre kan berika sig som tidigare.

Vi kan även ur biståndets motivering dra slutsatsen att biståndsmottagarna inte på egen hand är intresserade av en tvåstatslösning. Detta faktum står faktiskt i bjärt kontrast till den officiella versionen där det sägs vara Israel som bromsar en tvåstatslösning. Båda de palestinaarabiska regimerna håller internt fast vid retoriken att de är hela områdets rättmätiga innehavare och att det slutliga målet är att landet ska återtas. Biståndet tycks alltså inte ha gjort något avtryck i den interna retoriken.

Ett vanligt fenomen är att autokratier ser till att få sin del av biståndskakan, även när biståndet inte utgår som direkt budgetstöd. En ofta framförd invändning är att svenska pengar inte går till Gaza eftersom Sverige och EU inte har några officiella relationer med Hamas styre. När det gäller pengaflödet är sådant dock av underordnad betydelse. Hamas behöver pengar för att betala sina stödtrupper. Som EU:s revisorer visar får tiotusentals anställda trots att de inte uträttar något arbete, pengar via PEGASE. Som en av de största biståndsgivarna till UNRWA går svenskt bistånd förmodligen också till UNRWA:s verksamhet i Gaza. Dessutom finansieras via bistånd olika NGO:er med verksamhet i Gaza. Att en del av dessa pengar åtminstone indirekt kommer Hamas-regimen till godo kan det inte råda några som helst tvivel om.

Att biståndsvillkoren har skärpts, bl a genom kraven om demokrati, institutionsbyggande, bättre kontroll över kassakistan/PEGASE-processen, ser inte ut att ha förändrat situationen för områdets innevånare eller för fredsutsikterna. Att förväntningarna från EU:s sida är låga framgår också av motiveringen; biståndet syftar till att hålla målet om en önskad tvåstatslösning vid liv.

Den judehatiska propagandan

Som Palestinian Media Watch har redogjort för i Norge och andra granskare också har visat, sprids det regelbundet offentligt sanktionerad judefientlig propaganda på arabiska.

De judehatiska och dessutom ofta uppviglande budskapen framförs av auktoritativa företrädare inom politik, religion och akademi. Budskapen utgörs av olika blandningar av nedsättande synsätt på judar med ursprung i radikala tolkningar av av islams urkunder, klassisk antisemitisk och nazistisk diskurs, förtalsskrifter av typen Sion vises protokoll, traditionellt kristna fördomar och lögner om judar samt historieförfalskningar om Förintelsen. (Att man utbytbart använder av termen sionister istället för judar trots att man använder samma källor och samma budskap visar entydigt att det är judar man avser.) Budskapen sprids via massmedier, offentliga möten men också till barn via televisionsprogram och andra aktiviteter. Barn fostras tidigt till en fientlig inställning gentemot judar.

Här i Sverige vill man, som man från politikerhåll nyligen misslyckades med i Norge, gärna påstå att de judefientliga stämningarna är sprungna ur en konflikt om territorium. Men detta kan aldrig förklara den metodiska officiellt sanktionerade spridningen av de judehatiska budskapen.

Biståndet – ett faktiskt hinder?

Som visas i min artikel Judehatet i Egypten, en ny förklaring, kan spridning av virulent judehat med framgång sanktioneras av en regim om så behövs för att bibehålla ett stort utländskt bistånd. Logiken är enkel. Biståndet avtalades en gång som betalning för att regimen förde en mycket impopulär politik, det 1979 undertecknade fredsavtalet mellan Israel och Egypten. Regimerna behöver därför upprätthålla impopulariteten så den på så sätt kan motivera nödvändigheten av de fortsatta gåvorna.

Detsamma gäller också de två palestinska styrena. Ju mer man driver på en negativ inställning till judar liksom tanken på att det är omöjligt att komma till en förhandlingslösning med dem, desto mer rättfärdigas behovet av fortsatt utländskt bistånd. Konstaterandet från revisorerna att “Any decision to stop contributing to salaries in Gaza is expected to be politically very sensitive.” äger nog sin giltighet.

Från en närmast enig politisk sfär, från SIDA, från intressegrupper med egna intressen i biståndet och från den övervägande delen av den svenska debattkören förnekas alla påståenden om biståndets negativa verkningar. Biståndets nytta och nödvändighet framhävs istället både inhemskt och internationellt som en viktig hörnsten av stolt svensk och europeisk utrikespolitik.

Slutsats

Mindre pengar till autokratier tvingar alternativt till hårdare styre dvs. av Hamas-typ eller till en demokratisering. Spelteoretisk och annan forskning visar att ledare med ett bredare underlag av supportrar, t ex den del av den fria väljarkårens supportrar för det för tillfället styrande partiet, gör att ledarskapet på ett helt annat sätt måste värna om väljarkårens intressen framför sina egna. Med tiden leder en sådan utveckling till att det totala välståndet i landet ökar.

Autokratiska regimer kan gå i krig utan att behöva vinna. De lägger inte ens ned särskilt mycket pengar på att försöka att vinna. Krig är dyra och de allra nödvändigaste supportrarna, som är få och får oerhört bra betalt, är sällan intresserade av att offra sina ersättningar för att delfinansiera ett krig som ändå inte säkert kan vinnas. Demokratier däremot, där hela folket måste uppoffra liv och välstånd, går bara i krig när man är helt säkra man kommer att kunna segra. Detta talar för att en fredlig utveckling är mer sannolik om de två regimerna tvingas mot utvecklingen till fulla demokratier.

Visserligen får även Israel framför allt militärt bistånd men en bedömning av detta måste också göras i ljuset av att hoten mot Israel kommer från helt andra delar av regionen.

Sverige och EUs strategi, att betala för att hålla idén om tvåstatslösningen vid liv, se till att regimen inte stjäl biståndet och att officiellt skylla alla misslyckande fredsansträngningar på Israel är alltså både ohederlig och dysfunktionell.

Enligt Gallup juli 2013 menar 80 % att en fred är viktigt för den personliga och för familjens framtid, för trygghet och säkerhet, för ekonomiskt välstånd och för de palestinska arabernas internationell respekt. Enligt samma undersökning tror 74 % av de tillfrågade inte på att någon palestinsk stat någonsin kommer att bli verklighet. Enligt Jerusalem Media & Communications Centre, nov. 2013 vill 41 % av dem som lever under Hamas mer totalitära styre fortsätta med s k väpnad motstånd medan siffran för dem som lever under Abbas något mindre totalitära styre är 22 %. Enligt Palestinian Center for Public Opinion (dec. 2013) anser 51 % av fredsförhandlingarna ska avslutas.

Svaren tycks motsägelsefulla och spretigheten menar jag går att relatera till ofriheten som respektive grupp lever under. Genom att betala autokratliknande regimer för en önskad politik, berövar Sverige de palestinska araberna sina möjligheter att på egen hand själva utforma sin framtid.

För att skapa en mer jämspelt vilja till fred behöver biståndet i nuvarande form avvecklas och ersättas med en biståndstrategi mer inriktad på förhållandena efter ett fredsavtal. Genom att stegvis avveckla dagens bistånd bör man istället inrikta sig på situationen efter att innevånarna på egen hand har infört demokrati och när ett avtal om fred i folkmajoritetens vilja har skrivits under. 

Danny Kohn